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搞清土地与地方财政关系勿用保障房打压房价盘楼

发布时间:2019-11-22 16:52:01 阅读: 来源:气弹簧厂家

搞清土地与地方财政关系 勿用保障房打压房价

近日,在中国发展研究基金会主办的保障性住房政策国际研讨会上,国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲、北京大学平新乔教授、国家发改委投 资研究所长罗云毅、中国社科院经济研究所所长裴长洪、中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元先生、中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙对保障性住房 政策进行了讨论。

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近日,在中国发展研究基金会主办的保障性住房政策国际研讨会上,国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲、北京大学平新乔教授、国家发改委投 资研究所长罗云毅、中国社科院经济研究所所长裴长洪、中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元先生、中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙对保障性住房 政策进行了讨论。

以下是根据六位学者讲演内容所做的整理:

要加强顶层设计

任兴洲:我们认为,到目前为止,保障性住房在这几年的集中建设、运行还是比较平稳的。去年到10月份的项目全部开工,今年到6月份63%的700万套的开工,好于去年。

受益居民显著增加。截止到2011年所有保障性住房加在一起已经有1亿多人口受益。我们3600万套全部下来可能占到那个时候全部城市家庭的20%左 右。当然,和新加坡比差很多,但是根据中国这样的体制下,20%的家庭保障可能能够实现,那么大规模的集中实物建设的周期可能会过去。

当然,还有保障性住房的相关政策、管理办法,像最近住建部公租房的管理办法已经出台。还有保障性住房客观上实际也对经济增长起到了一定的拉动作用。

也存在很多问题,作为保障性住房实物住房的建设方面,我们最大的问题就是还没有真正找到一个支持保障性住房建设的可持续的资金来源。

虽然资金来源渠道很多,但是真正有保障的并不多。因为去年1000万套,中央财政只拿出1310亿元来支持,实际上在各地只是撒了一些胡椒面,真正靠中 央政府财力是没有办法保证这么多保障房建设。中央财政只占其中很少一部分,大量资金靠地方筹集,而地方大量资金是吃饭财政,是没有办法解决的。特别中西部 地区的任务很重,但是财政能力反而比较低。

公共租赁住房的资金筹集压力很大,而且要长期持有,这个资金从哪来呢?而社会资金不太愿意进入。

去年我们做了大量调查,即使给贷款也是非常短的过桥贷款。实际这么大的规模,建设体量这么大,长期资金来源是公共租赁住房最大的问题,也是地方最大的压 力所在。我们归纳了一下,保障性住房各类社会资金的来源及局限,去年对这些资金的来源进行了一些调研和梳理,应该说还存在相当大的问题。

二是建设中的土地供给问题,虽然各级土地部门做了大量工作,但是现在有些地方是土地指标限制。其次是土地收储和拆迁成本不断加大,对保障性住房的成本也 在不断加大,地方政府有些压力非常大。再次,公租房的土地办法目前并不明确。第四是保障性住房前期审批时间太长,这也是我们面临的非常大的问题。

三是保障性住房的运营管理和可持续发展机制并不完善。我们未来持有保障性住房越来越多,管理的问题更加突出。现在很多地方已经凸显出来,这么大规模的住 房如果持有了将来怎么办?实际上现在各地打的主意还是五六年以后卖掉。长期持有,政府压力非常大,这一点在我们公共租赁住房方面并没有真正解决。

所以,这些问题我们急需探索研究突破,政策问题还有很多。概括起来,第一,顶层设计问题。今天倪虹司长(编注:住建部住房改革与发展司司长倪虹)在这里,他们是做顶层设计的。目前,我们认为中国的住房保障体系虽然初步有了大体的框架,但是非常不完整的,甚至是不甚清晰的。刚才说应急的色彩很浓,我们也 感觉是这样,从1998年到2003年、2007年,再到2010年以后,我们不断地在摇摆在变动,我们这个保障性住房到底是什么制度呢?

我们可以理解。因为我们市场开放只有十几年的时间,还没有真正寻求到一种比较完整的相对固定的保障模式。但是十几年中这么大的变化、不断地摇摆,可能也 是我们现在面临的问题,在中国这样的城市化的背景下,工业化快速推进的背景下,在城乡二元结构转换非常快的背景下,到底我们中国是一个什么样的住房保障形 式、模式呢?需要我们很好地探索,其他国家有他们的国情,中国有中国的国情,符合中国国情的用一个什么样的体系制度确定下来?

顶层设计和全面整体的制度设计是非常重要的,而这一点我们现在还有很大的问题。我们发展中心市场所也力图在这方面做一些研究,所以我们这两年进行大量的研究,也正在进行“十二五”和“十三五”住房保障需求的测算。

第二是保障性住房需要一定的法律法规形式予以保障、落实和实施,这点我们做得还非常不够。

第三,确保中央和地方在保障性住房上的财权和事权关系,现在可能是突出的问题。中央的财权能拿出来的很少,特别是分散到30多个省市就非常少了。 1300多亿元资金分散在30多个省市可想而知,地方财力怎么保证保障房的建设,特别在集中的大规模建设时期,这是最重要的问题。

再有 就是保障房特别是公租房的社会资金参与。现在有些地方尝试直接融资,私募债券,还有其他的方式,像养老金、保险基金和其他的年金等等如何进来,这块还没有 实质性的突破。有些地方在试水,但是整体上在资金融资方面还需要大的突破。另外通过财政税收等政策,像贴息,以及PPP的模式(编注:即Public— Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权 协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有 利的结果。)支持住房保障性的建设探索还有很大空间。

另外,进一步完善信用体系建设,提高保障分配过程中的公平和效率,以及加快建立和 完善为住房保障科学决策、公平合理的分配和有效管理的信息系统。我们现在还有很大的问题和空间,各个地方虽然也在做,但是全国联网碰到了很大的问题,这张 网就是连不起来,这也是我们国家面临的很大问题。

还有,实物保障建设分配、管理一整套的相互衔接的有效机制如何建立,针对不同地区不同规模的城市如何因地制宜地实施多种保障形式,可能是需要我们研究的。

我们看现在层层任务压下去,越是小的城市,任务可能还比较重,而它需要的保障和大城市不一样,它是不是需要这么多实物住房建设呢?我们通过货币补贴和其 他贴息等方式,用北京、上海这样全国统一的保障形式可能是有问题的,特别是两元结构和地区发展极不平衡的中国,更需要有针对性研究不同地区不同规模的保障 形式以取得更好的保障效果。

不能急 要常态化

平新乔:我们提出来的3600万套保障房建设任务。去年是1000万套,1000万套是开工了,这件事情是不是可持续?估计困难还是蛮大的。

我们国家保障房制度问题是很突出的,国务院有关部门提出保障房在“十二五”期间要有一个很大规模的扩建或者提升是很有必要的。

2009年以前,保障房体系不健全,廉租房基本没有、公租房没有、限价房有一点,所以那时经济适用房是保障房的主要内容。主要是老工业基地和西部地区福利分房体制结束后保障问题非常突出。但是2009年以后改变了,加强了保障房建设的投入和规划。

我们主要想讲,去年任务中,保障房计划实施有很多问题。主要是能不能可持续?能不能建成?由于今年这么紧张的宏观经济形势,保障房资金问题更加突出。

去年的保障房任务量,从全国来讲,比2010年提升172%。“十一五”期间,每年保障房的建设面积是3000多平方米的面积,相当于五六十万套保障房。去年一年的保障房是450万套,大概涨了10倍。这样的任务下去后,对于地方财政的压力非常大。

我们主要研究保障房能不能解决房地产价格的调控问题?保障房的定位,保障房有没有规模问题?3600万套,一年1000万套,这个短时间建设可不可以做到?第三个问题,今年怎么调整?各个地方保障房融资形式的改变合理性在什么地方?

裴长洪:我们国家下达1000万套保障性住房的任务,今年是700万套,这样建设的思路带有应急性。让保障房建设有体制机制的保障就让它常态化,不能按照国家今年任务多少,明年任务多少,这样不行。

怎么使它常态化呢?城市建设,实际上,城市规划才是城市建设的龙头。因此,保障房建设要进入城市规划,要成为城市规划的内容。一个城市总是有规划的,无论是哪一届政府都要有规划,在城市规划里考虑保障房的建设,这样就有了常态化,就不是应急机制了。

在城市规划中有几个问题是要考虑的,一个是和商品房的比例关系。城市各种功能的其中一个是居住,居住里面分为商品住宅和保障房,这个比例关系怎么定?一 个城市是一个比例关系,不可能有一个整齐划一的比例关系。这个关系很复杂,要考虑城市收入水平、人口压力以及各种就业结构,因此它不可能是中央政府定的比 例关系,比如建20%、30%,这可能都不行。第二是保障类型。按粗线条划分是两类,一类是可以出售、对价格有限制的住房,如经济适用房、限价房,它出售 没有产权,但是出售的。另外一种是租赁房、公租房,这种保障类型也要成为规划内容,因为公租房盖在哪?限价房盖在哪?在城市规划里都有说头,规划的内容要 考虑比例关系,一个要考虑保障类型。再一个要考虑财政收支。

搞清楚土地与地方财政关系

平新乔:看保障房对于土地财政的影响。我们做了分省的计量结果,保障房是有成本的,现在土地供地成本,在2000年左右1平方米大概200元钱,到 2009年、2010年,全国平均供1平方米的土地成本是1000元钱。这样的成本供保障房是不行的,调拨、划拨,这样地方政府就损失了这部分钱。

保障房持续后,对于商品房还有一定的挤出效应。一个地方,如果保障房占整个房地产建筑面积的比重提高,那么对这个地方的土地财政是有下降作用的。

根据全国30个省12年的数据,我们做出来的数据就是负的。也就是说,把保障房做上去土地财政就会下降,而土地财政的钱是用来支持保障房的,这样下去资金链就会断,资金链断保障房就成为了无保障,这是一个要害。

保障房还有两个副作用,一个副作用就是土地财政下降以后地方财政会有影响,保障房对地方财政是一个多花钱少收入的作用,这是一个挤出效应。第二个挤出效 应,保障房的最终需求没有很大的乘数效应,保障房让低保收入的人进入以后会造成一系列麻烦,就是不可能用需求引发新的需求,所以它对总需求的拉动乘数作用 不能扩大。

这样衡量的话,我们2012年宏观经济比较紧缩的条件下再上这么大规模的保障房是有问题的。

所以2012年国家对保障房规模做了调整,总体下调30%,这个是合理且非常必要的。各个省的情况有大有小,天津下降50%,广东下降51%,贵州下降50%左右。这是应该下调的,而且国务院网站7月20日公布的保障房也下调了1000万套。

保障房不能光看“十二五”计划,不能光是一个“十二五”把这个事情解决了,还有那么多农民工呢。所以我们觉得建好250万-350万套保障房就可以了,做个十年、二十年。把这个事情放长,我们保障房建设的可持续性就会好一些。

裴长洪:大家都知道,黄老(编注:黄范章,国家发改委宏观经济研究院研究员)也讲了土地财政成为城市很重要的收入和支出部分。我个人的意见,不一定行得通。如果游离开当地政府,那城市规划就没法做了。因为是龙头城市,所以土地财政至少在短期内难以取消。

实际上,土地有多少是要通过招拍挂进行城市建设的?其中保障房建设招拍挂不能按照商品原则来对待。它要考虑整个财政收支,因为土地整理还有成本,它还要打通土地整理的成本,所以城市规划其实也挺复杂的,要把保障房列入城市规划,其实是一件非常复杂的事情。

保障房问题够得上两会、政府人代会、政协委员讨论半天,说不定还要开各种听证会,这是保障房建设体制机制的一个龙头。它要成为城市规划的重要内容,而且是应当引起地方人大代表立法机构、政治协商机构非常关注和讨论的一个问题。

第二个问题,现在我们是政府出资,比如说去年咱们1000万套,中央财政1700亿元,平均一套1.7万元,地方政府军令状背回去了,很大程度变成地方筹资。地方政府筹资去,投资主体是政府,将来分配主体也是政府,估计搞下去经营主体也是政府,整个保障房这样一套体系都变成不是政府主导而不是政府直接调节,或者自己经营,你变成投资主体、经营主体、分配主体,这种做法不可持续,而且把所有矛盾都揽在身上这是不行的。

以政府为主导,市场运作,含义是什么呢?实际上就是说政府不一定是投资主体,政府也不一定是经营主体,这才叫政府主导市场运作。政府要当裁判员,不要去当运动员,怎么退出来呢?

这里有一个问题,到底补贴方式怎么补?说到底,这里面第二个重要问题是补砖头还是人头的问题?目前是补砖头,地方政府有两个做法,一个是类似北京,土地招拍挂,招标过程中在价格一定起封顶情况下谁能建更多保障房我给谁。这就使主体很狭窄,这种房子谁敢经营啊?自己经营,亏损财政背,这样没有可持续性。

补贴方式可能要转变,盖房子投资主体要怎么样吸引民间投资?或者你就是国有资本投资,你让它有一个基本的循环,他通过投资能够得到回报,你能够出售的房子它不仅能够取得投资回报,还得有点利润,这样他才能去投资,房子才能盖得起来。包括公租房也是一样,租赁公司去经营也得有利可图,它这种要价和你保障对象支付能力之间的差额,由政府补贴到被保障的人身上,这是补人头!

补砖头变成补人头。补人头,实际上黄老也讲了要有一个准入标准,按照每个人的收入财产。但是也有一个标准,补贴规模有多大和财力有多大是相联系的,最后享受保障房的人受两个条件制约,一个是被保障水平的水平,另外,是地方财政力量、财政支出能力。这两条在制约着每年进入被保障的数量,否则的话,愿许的很多,实际做不到。

公租房在国外有成熟的案例,你要让租赁公司能够租赁下去,它不租赁下去就周转不了,政府过去叫房管局,你又恢复房管局那一套,房管局有资金修缮,又变成政府财政开支,随着你保障越来越多,你财政负担越来越大,最后不可持续。

勿用保障房打压房价

罗云毅:专门谈一谈保障性住房和商品房的价格变动,我想集中一个问题就是房价的问题。

房地产工作,按照我的理解,政府导向就体现在抓两件事,一个是落实住房保障,还有一个是稳定房价,我自己感到决策体系中把这两个事。

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